交通运输部水运科学研究院宣传语
政府有效发挥主导作用是推动水运绿色发展的关键
来源: 本站原创2016-12-28 19:42:59

彭传圣

创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,是我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现,将贯穿于我国未来较长的发展阶段以及经济社会发展的各个领域和各个环节,尽管水运相对于其他运输方式具有节能环保的比较优势,但是鉴于水运规模大且主要以石油为动力,消耗石油过程中排放多种污染物,水运绿色发展仍然是政府和企业未来长期面对的挑战。

水运企业是水运绿色发展的主体,但是企业以追求经济效益为主要目标,而大多绿色发展措施的运用影响或者无助于提高企业经济效益,这决定了水运企业难以自觉、积极采取绿色发展的措施,推动行业绿色发展。国内外正反两方面的实践表明,政府有效发挥主导作用,采取强制性政策措施或者建立有效的市场机制是推动水运绿色发展的关键。

激励性政策措施响应有限且效果不佳

采取激励性政策措施推动水运绿色发展,可以保持区域水运运业及其相关产业不受影响,适用于经济实力相对雄厚、人居环境质量要求高但又热切希望当地水运及其相关产业保持或者扩大发展优势的国家、地区或者城市,但是激励性政策措施对水运企业没有约束力,水运企业可以接受其约束以获取经济补偿,也可以拒绝约束并放弃经济补偿,因此,政策措施的效果不可控且通常效果不佳。

激励性政策措施的效果与激励强度密切相关,通常情况下,因为激励措施不能完全弥补水运企业采取绿色发展措施的投入,采取绿色发展措施与港航企业发展的其他要求协同性不强,特别是采取绿色发展措施可能需要改变经过实践证明安全可靠的操作程序和行为习惯,激励性政策措施被接受的程度往往低于预期,从而难以实现预期的效果。

以香港的《乘风约章》为例,2011年共有18家远洋船公司自愿签署了《乘风约章》,承诺2011年1月1日至2012年12月31日在香港港挂靠远洋宁波港船舶在靠港时尽可能换用低硫油(硫含量上限0.5%的燃料油),2011年共有3616艘次远洋船舶在香港港靠港时换用低硫油,占全年挂靠香港港远洋船舶总艘次的11%。在《乘风约章》即将期满之时,签署《乘风约章》船公司提出,如果香港特区政府不制定实施港口燃料油硫排放控制规定,他们将停止船舶靠港时换用低硫油的做法。为延续《乘风约章》实施对香港空气质量改善的有利影响,香港特区政府在2012年2月发布的《2012-13年度财政预算案》中,建议对在香港港靠港时换用硫含量上限0.5%低硫油的远洋船舶,减免一半的港口设施及灯标费(船公司仍需承担50%至80%的清洁燃油转换成本),称泊岸换油计划,2012年9月26日香港特区政府开始推行为期3年泊岸换油计划。到2013年6月底共有2436艘次船舶参加,参与率(转用低硫油船舶艘次占占靠泊香港港船舶总艘次的比例)仅约12%。

以深圳的绿色水运补贴政策为例,为了减少船舶对环境空气质量的影响,深圳市政府发布了《深圳市港口、船舶岸电设施和船用低硫油补贴资金管理暂行办法》,在2014年9月22日起的未来3年内,对于港口岸电设施建设、船舶使用岸电和转用低硫油实施补贴。补贴标准如下:

(1) 港口岸电设施建设:对港口已经建成竣工并通过验收核查的岸电设施按不超过项目建设费用30%的标准资助。

(2) 船舶使用岸电:港口企业按0.70元/kWh的价格与靠港期间使用岸电的船舶结算电费;对港口企业岸电电费成本与上述结算价格的差价给予全额补贴,并可根据岸电设施维护成本额外给予不超过电价成本10%的价格补贴;按年度全额资助港口企业岸电设施供电需量费。

(3) 船舶转用低硫油:对在靠泊期间转用低硫油的船舶,根据不同的油品质量,按补贴低硫油与重油成本差价75%至100%的原则进行补贴。

根据深圳市人居环境委员会公布的数据,到2015年8月,在深圳港从事集装箱运输的船公司中,仅有17家加入《深圳港绿色公约》,登记备案其船舶参与低硫油转换,仍然有16家船公司没有加入,而且即使加入了《深圳港绿色公约》的船公司的参与率(公司转用低硫油船舶艘次占该公司靠泊深圳港船舶总艘次的比例)也不高。按照激励政策制定者的设想的目标,深圳市政府2015年需要提供的资金1.7809亿元用于相关补贴,但是实际上仅使用了1000万元,表明实际采取相应绿色发展措施的行动较预想的少得多,因此取得的环保效果自然也有限。

再以我国推进靠港船舶使用岸电为例,鉴于靠港船舶使用岸电取代辅机燃油发电,能够有效减少港口大气污染物排放,改善环境空气质量,2010年7 月5 日,在上海召开了“港航共建绿色水运技术交流会”上,交通运输部提出了“十二五”推广应用靠港船舶使用岸电技术的目标 “50%左右的万吨级以上集装箱码头、散货码头和大型邮轮及客运码头、长江旅游客运码头,要具备向靠泊船舶提供岸电的能力”;《“十二五”水运节能减排总体推进实施方案》将“推广应用靠港集装箱船和散货船使用岸电技术”“试点应用靠港邮轮、旅游船使用岸电技术”作为重要工作任务加以推动。尽管“十二五”期间,交通运输部在推动靠港船舶使用岸电相关政策法规完善、标准规范制定、示范项目开展、专项资金引导等方面做了大量工作,但是实际上即使到现在,具备向靠泊船舶提供岸电的能力的万吨级以上码头总数估计不足30个,远没有达到预定的目标。2011年、2012年和2013年度交通运输节能减排专项资金申请指南将“靠港船舶使用岸电应用”独立列为奖励内容,奖励靠港船舶使用岸电系统建设或改造成本的20%,奖励了连云港港口集团有限公司的“高压变频数字化船用岸电系统”项目、重庆港务物流集团有限公司的“重庆港靠港船舶使用岸电技术示范工程”项目、招商局国际蛇口集装箱码头有限公司的“船用供电系统节能减排项目”项目和河北远洋运输集团股份有限公司的“‘富强中国’轮使用岸电项目”项目,共计支持经费1195万元,花费的专项经费极少,实际效果也可想而知(从2014年起交通运输节能减排专项资金就将“靠港船舶使用岸电应用”融入到主题性区域性试点奖励项目中了,项目数量极少,实际实施靠港船舶使用岸电应用的更少)。

只有与港航企业的其他发展诉求协同性很强的激励性政策措施例外,可以取得预期效果。长滩港的“绿旗计划”就属于这一类激励措施,鉴于船舶低速航行有利于减少空气排放,自2006年1月1日起,长滩港开始实施一项船公司自愿参加的降低船舶航行速度的绿旗计划,鼓励船舶在靠近海岸20海里(nm)的范围内将航行速度降到12kn以下。作为对船公司参与绿旗计划、重视环境保护的回报,长滩港将减收这些船公司的船舶港口费。长滩港界定以费尔曼角(Point Fermin)灯塔为中心、半径20nm(2009年扩大到40nm)的半圆海域为参加绿旗计划船舶自愿降低航行速度的区域范围,由美国南加州海事交换中心负责检测并记录在此范围内航行的船舶速度,并以12个月为时间单位,统计船舶执行绿旗计划的情况。如果船公司挂靠长滩港的船舶在12个月内100%地执行绿旗计划要求,船公司将获得绿旗作为环保成就奖;如果在12个月内船公司执行绿旗计划的船舶比例达到90%,则未来一年内的港口费将减收15%。“绿旗计划”实施效果较好,这与次贷危机及其导致的金融危机后,全球航运业不景气且运力严重过剩有关,船舶巡航过程中都实施“减速航行”消化运力并降低成本,港区内区20nm或40nm进一步减速航行,自然响应者众。2012年83%以上的挂靠长滩港船舶在距离港口40nm范围内实施减速航行;超过96%的挂靠长滩港的船舶在距离港口20nm范围内实施减速航行;2014年,89.14%的挂靠长滩港船舶在距离费尔曼角40nm范围内实施减速航行;98.5%的挂靠长滩港的船舶在距离费尔曼角20nm范围内实施减速航行。

配套严密监管的强制性政策措施成效可控

采取强制性政策措施推动水运绿色发展,除了需要建立落实相应政策措施的监督管理机制外,政府不需要付出其它直接成本,就保证能够实现政策措施预期目标,适用于经济发达、人居环境质量要求高且经济社会发展不过分依赖于水运及其相关产业发展或者水运及其相关产业发展不容易受到影响的地区组织、国家或者地方政府。

以美国加州控制远洋船舶大气污染物排放为例,美国加州经济发达、空气质量要求高、局部环境空气质量相对较差,长期以致力于控制船舶大气污染物排放。早在2009年5月29日,加州远洋船舶燃油规则正式成为加州法律,对在加州水域及距加州基线24nm范围内航行远洋船舶使用燃料硫含量实施强制性控制要求:

(1) 2009年7月1日起,船用轻柴油(DMA)和船用柴油(DMB)硫含量上限分别为1.5%和0.5%;

(2) 2012年8月1日起,DMA和DMB硫含量上限分别为1.0%和0.5%;

(3) 2014年1月1日起,DMA和DMB硫含量上限0.1%。

2010年10月16日,加州靠港船舶规则正式成为加州法律,强制要求从2014年1月1日起挂靠加州港口的集装箱船(船公司船舶年挂靠加州港口25次以上)、邮船(船公司船舶年挂靠加州港口5次以上)和冷藏货物运输船靠泊期间必须不断加大关闭引擎、使用岸电的比例。法律规定的各船公司挂靠每一个加州港口的船舶使用岸电的挂靠次数占其在该港口总挂靠次数的比例,2014-2016年期间,达到50%;2017-2019年期间,达到70%;2020年之后,达到80%。如果船公司挂靠船舶不能满足上述要求,每次停靠将根据情况罚款1000-75000美元。上述强制要求均在加州空气资源员委员会、美国海岸警卫队以及环保署等机构的监督管理下得到严格执行并取得了预期的减排效果。

以香港实施强制泊岸换油为例,为减少大气污染物排放、改善空气质量,2015年4月15日,香港特区立法会通过了《空气污染管制(远洋船只)(停泊期间所用燃料)规例》,2015年7月1日起实施,强制要求所有OGV在香港停泊时必须使用符合规定要求的燃料,包括硫含量上限0.5%的低硫船用燃料、LNG以及环境保护署署长认可的其他燃料。《空气污染管制(远洋船只)(停泊期间所用燃料)规例》严密而周到,比如规定了极其严格的可以豁免泊岸换油船舶的条件,设立的罚则严厉而且明确,上述强制要求在香港特区海事处和环保署负责等机构的监督管理下得到严格执行并取得了预期的减排效果。根据香港环保署公布的实测结果,强制实施泊岸转油政策后,码头附近的SO2排放减少了60%(根据香港公布的数据,2015年7-12月各月港口集装箱吞吐量与上年同期相比较,分别下降4.8%、11.4%、8.9%、18.8%、8.1%和10.6%,估计部分SO2排放减少可能源于港口吞吐量下降)。

政府应有效发挥推动水运绿色发展的主导作用

鉴于激励性政策措施响应有限且效果不佳,而配套严密监管的强制性政策措施成效可控,为实现水运绿色发展成效目标,需要以强制性政策措施为主,辅以激励性政策措施。对于完全属于水运企业责任范围内的绿色发展措施,应采取强制性政策措施推进并限制水运企业转嫁成本的行为,但是实际上由于当前大多绿色发展措施涉及多个利益主体、技术和实施难度大,其实施与否不完全取决于水运企业,如靠港船舶使用岸电就涉及港口、航运、供电企业以及相关政府部门;再如液化天然气在港口的使用也涉及港口、供气、设备开发制造等企业以及相关政府部门,在采取强制性政策措施推进相关绿色发展措施时,政府应容许并指导水运企业与绿色发展措施惠及对象之间建立利益平衡关系,共同消化采取绿色发展措施的成本。政府有效发挥主导作用体现在有能力设定合理的绿色发展目标,选择合适的路径和配套的绿色发展措施实现目标,正确使用强制性政策工具促进绿色发展措施的落实,确保实现目标并使实现目标的总体成本最低,并根据绿色发展措施与水运企业责任范围的关系,确认采取绿色发展措施成本的消化途径并加以管理,即建立有效的市场机制。

以美国设立船舶排放控制区控制船舶大气污染物排放为例,在美国环保署公布的美国申请设立北美排放控制区技术支持文件中,确认美国设立排放控制区需要成本投入,但是可以有效减少船舶大区污染区排放并且所获得健康效益将远远大于成本,鉴于在国际海事组织对于船舶排放的控制要求与北美排放控制区的排放控制要求差距较大,因为设立排放控制区而额外增加的船舶运输成本不应该由航运公司全部承担,需要全社会共同承担因此导致的生产成本和生活成本的提高以及容忍港口腹地经济和贸易竞争力的下降,允许船公司将满足排放控制区的控制要求额外增加的运输成本转嫁到货物运输价格上。

根据美国环保署的研究报告,与不设北美排放控制区相比较,2020年因为设立北美排控制区,减少的船舶氮氧化物、细颗粒物和硫氧化物排放分别为32万吨、9万吨和92万吨,分别下降23%、74%和86%,美国和加拿大因此减少5500-14000人过早死亡、3800次急诊就诊、490万例呼吸道病症。2020年因为设立北美排放控制区,船舶运输总成本支出约为32亿美元,但是仅仅美国因为设立北美排放控制区,减少的健康支出就高达470-1100亿美元,相当于成本支出的14-34倍。

因为排放控制区实施严格的船舶排放控制要求,船公司将增加船舶改造、营运和管理成本,船公司通常通过低硫附加费(LSS)消化因此而导致的成本增加,让全社会买单。如马士基航运公司从2015年1月1日(从当天起,全球排放控制区船舶使用燃料硫含量上限要求由之前1%变更为0.1%)起按照新的费率计收低硫附加费,如加拿大-北欧航线每一个40英尺集装箱收取160美元(2端均在排放控制区航行);中东-北美航线每一个40英尺集装箱收取90美元(仅1端在排放控制区航行);东非-美国航线每一个40英尺集装箱收取90美元(仅1端在排放控制区航行)。

环境污染“外部效应”内部化是政府有效发挥主导作用的基础

通常利用直接的投入产出来衡量一个工程项目经济性,如果用这样的方法来衡量采取绿色发展措施的经济性,往往只能得出经济不可行的结论。2016年6月,在上海召开的中美绿色港口和船舶国际研讨会上,香港特区政府环保署空气政策组高级环保主任雷国强博士,在解释香港为什么不推动靠港船舶使用岸电时,首先指出建设岸电系统“一百年也收不回成本”,如果只考虑直接的经济投入和产出,情况的确可能如此,但是根据香港大学公共健康学院Hak-Kan Lai博士的研究,仅在2008年,香港船舶排放就导致香港以及珠三角地区内外共计1202人的过早死亡,靠港船舶使用岸电减少大气污染排放,将减少船舶排放导致的早死人数,不将这样的环保产出纳入成本效益核算,大多绿色发展措施都将经济上不可行,这正是水运企业难以自觉、积极采取绿色发展措施的原因,也是政府在有效发挥推动绿色发展主导作用的障碍。

如果能够实现环境污染“外部效应”内部化,政府才有充分的依据进行绿色发展措施选择决策;才更有说服力利用强制性政策工具推动水运企业采取绿色发展措施;才能建立有效的市场机制,平衡水运企业与绿色发展措施惠及对象之间的利益平衡,推动水运企业采取绿色发展措施。

以推进靠港船舶使用岸电为例,交通运输部提出的“十二五”目标没有实现,如果一直采用激励性政策措施,也将难以实现《船舶与港口污染防治专项行动实施方案(2015-2020年)》提出的2020年港口具备岸电供应能力的目标,导致交通运输部信誉和权威受损,只有采取强制性的政策措施推动港口建设岸电供电设备设施才可能改变这种状况,为推动靠港船舶使用岸电奠定基础。

目前港口建设靠港船舶使用岸电供电设备设施,大量投入,能够得到的直接回报只是“十二五”期间政府提供的相当于建设成本20%或者未来几年政府新的补贴政策提供的相当于建设成本50%的补贴,用常规的投入产出分析,得不偿失,因此,推动港口建设岸电设备设施的工作进展缓慢。为有效推动靠港船舶使用岸电,在采取强制性的措施措施的同时,需要明确靠港船舶使用岸电导致的港区大气污染物排放减少的价值,特别是对港口城市民众健康影响下降的价值,将港区大气污染的“外部效应”内部化,确定水运企业本身应该承担的责任以及靠港船舶使用岸电惠及对象应该承担的责任,建立水运企业与靠港船舶使用岸电惠及对象之间的利益平衡关系,使得港口建设岸电设备设施、靠港船舶使用岸电成为具有成本效益的绿色发展措施,从而有效推动港口建设岸电供电设备设施、靠港船舶使用岸电。

我院可更多地在水运环境污染“外部效应”内部化上开展工作,为交通运输部有效发挥推动绿色水运发展的主导作用提供支撑。

 

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