最近, 交通运输部发布了《船舶控制区调整方案 (征求意见稿) 》, 试图通过进一步扩大控制地理范围、加严排放控制要求, 降低船舶大气污染物排放, 促进港口城市空气质量持续改善。

但是因为受到国际公约和国际法的制约, 按照国内法划定的排放控制区, 无论地理范围还是控制要求都很难达到有效减少船舶大气污染物排放的目的, 解决这些问题的办法唯有尽快申请设立国际防止船舶造成污染公约 (MARPOL公约) 认可排放控制区 (ECA) , 且申请设立ECA宜早不宜晚。

 一、国内法设立排放控制区地理范围受到严格制约

沿岸领海基线向陆地一面至海岸线的水域, 称为内水, 内水是国家领水的组成部分, 具有与国家陆地领土相同的地位, 完全处在一国管辖之下, 非经沿岸国许可, 他国船只不得进入。与沿海国海岸或内水相邻的一定宽度的海域, 称为领海, 是沿海国国家领土的组成部分, 领海的上空、海床和底土, 均属沿海国主权管辖, 与领土唯一不同是, 外国船舶在领海中享有无害通过权, 即外国船舶 (主要指商船) 在不损害沿海国的安宁和平及正常秩序的条件下, 可以在不事先通知或征得沿海国同意的情况下, 连续不间断地通过其领海的航行权利。联合国海洋法公约规定, 沿海国国内法的法律效力止于领海且应保证外国船舶在领海的无害通过权。
1958年我国政府关于领海的声明中, 明确我国的领海宽度是12海里, 1992年颁布的《中华人民共和国领海及毗连区法》进一步明确我国的领海宽度是12海里。鉴于我国是联合国海洋法公约的缔约国, 我国按照国内法划定的船舶排放控制区外部边界控制在领海基线外12海里。

假设我国领海基线外96海里范围内船舶大气污染物排放量为100, 则根据2014年我国船舶排放清单分析, 我国领海基线外48海里范围内船舶大气污染物排放量约为92;领海基线外24海里范围内 (即内水+领海+毗邻区) 船舶大气污染物排放量约为84;领海基线外12海里范围内 (即内水+领海) 船舶大气污染物排放量约为74。依据国内法划定的排放控制区地理范围只能局限在领海基线外12海里范围内, 控制船舶污染物排放的量受到一定程度的制约。

二、国内法设立排放控制区控制要求受到严格制约

联合国海洋法公约规定, 沿海国应保证外国船舶在领海的无害通过权, 第21条规定沿海国关于无害通过的法律和规章, 除使一般接受的国际规则或标准有效外, 不应适用于外国船舶的设计、构造、人员配备或装备, 即保证无害通过权就不应对外国船舶的设计、构造、人员配备或装备提出额外要求。
船舶排放的氮氧化物是发动机吸进空气辅助燃油高温燃烧产生动力的过程中伴生的, 受燃油在发动机内的燃烧过程和温度等影响, 与发动机的性能密切相关。根据MARPOL公约要求, 2000—2010年间全球新造国际航行船舶需要满足第一阶段氮氧化物排放控制标准;2011年起全球新造国际航行船舶满足第二阶段氮氧化物排放控制标准, 第二阶段标准单位功率的氮氧化物排放在第一阶段的基础上下降20%;进入氮氧化物排放控制区 (NECA) 航行船舶需要满足第三阶段氮氧化物排放控制标准, 第三阶段标准单位功率的氮氧化物排放在第一阶段的基础上下降80%。目前, 完全依靠发动机性能的改善减少氮氧化物排放, 只能在第一阶段氮氧化物排放控制标准的基础上下降40%, 因此, 满足第三阶段氮氧化物排放控制标准, 发动机本身做不到, 需要加装脱氮后处理设备设施才能实现。

我国不可能对国际航行船舶提出不同于MARPOL公约氮氧化物排放控制标准要求的其他要求, 比如处于MARPOL公约第二阶段和第三阶段氮氧化物排放控制标准之间的氮氧化物排放控制要求, 否则国际航行船舶将无所适从, 进一步控制国际航行船舶的氮氧化物排放只能是实施第三阶段氮氧化物排放控制标准, 满足第三阶段氮氧化物排放控制标准, 船舶就需要加装脱氮后处理设备设施, 这类设备设施通常体积庞大, 也就对船舶设计、构造和装备提出了额外要求, 沿海国没有权利对领海范围内航行的船舶提出这样的要求, 我国是联合国海洋法公约的缔约国, 国内法不能对领海范围内航行的外国船舶提出进一步的氮氧化物排放控制要求。这就是《船舶控制区调整方案 (征求意见稿) 》控制氮氧化物排放只能针对国内航行船舶的原因所在。

假设我国内水范围内船舶氮氧化物排放量为100, 则根据2014年我国船舶排放清单分析, 我国领海基线外12海里范围内 (即内水+领海) 船舶氮氧化物排放量约为297；领海基线外24海里范围内 (即内水+领海+毗邻区) 船舶氮氧化物排放量约为340;领海基线外48海里范围内船舶氮氧化物排放量约为374;领海基线外96海里范围内船舶氮氧化物排放量约为409, 可见只在内水范围控制船舶氮氧化物排放, 效果极其有限。

三、设立国际公约认可排放控制区宜早不宜晚

硫氧化物、氮氧化物均是二次生成颗粒物的前体物, 我国硫氧化物排放控制取得显著成效, 目前我国酸雨面积已经减少到了1990年代的水平, 但是环境空气质量并没有恢复到1990年代的水平, 很大一部分原因在氮氧化物浓度较高, 研究表明, 我国北方从晴朗天气快速转换成严重雾霾天气的主要原因是氮氧化物浓度高, 目前, 基于国内法的船舶控制区调整方案, 氮氧化物排放控制不能涉及国际航行船舶, 将难以达到有效控制船舶氮氧化物排放的目的。

实施氮氧化物排放控制要求, 通常只针对新造船或者进行大修改造船舶上的发动机, 船舶寿命长更新淘汰速度慢, 因此, 在刚开始控制氮氧化物阶段, 理论上涉及的船舶极少, 很难达到有效减少实际船舶氮氧化物排放的目的。特别是一旦公布将开始实施更加严格船舶氮氧化物排放控制标准的时间后, 船公司会在这个时间之前宣布开始建造大量船舶, 以便这些船舶采用原有排放控制标准的发动机, 规避新标准的要求, 因此, 实施更加严格船舶氮氧化物排放控制标准后, 在长达3~5年的时间内, 大量投入营运船舶配置的仍然是满足原有标准的发动机, 将不会在实际使用中减少氮氧化物排放。

此外, 申请设立国际公约认可排放控制区需要按照MARPOL公约的要求审议、通过和生效, 时间周期长, 北美排放控制区从2009年3月递交建议书, 到2012年8月1日正式启用, 经历了40个月。我国即使从现在开始提出申请, 到真正有为适用新设排放控制区要求而满足更加严格的氮氧化物排放控制标准的国际航行船舶开始投入运营, 也是六七年之后的事情了, 从满足打赢蓝天保卫战的要求考虑, 申请设立国际公约认可排放控制区宜早不宜晚。